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Manuale dell’illecito amministrativo

Manuale dell’illecito amministrativo

Autori Giuseppe Napolitano
Editore Maggioli Editore
Formato Cartaceo
Dimensione 17x24
Pagine 550
Pubblicazione Aprile 2017 (II Edizione)
ISBN / EAN 8891620415 / 9788891620415
Collana Collana Legale

Depenalizzazione e funzione sanzionatoria della Pubblica Amministrazione

- Principi - Procedimento - Processo

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La crisi del sistema punitivo penale rende sempre più evidente l’efficacia del diritto amministrativo punitivo, varato con la legge n. 689/1981. Di questa efficacia si rende ben conto la legislazione vigente, atteso che, dall’ampio e variegato panorama offerto dalle leggi regionali, alla più disparata cura degli interessi pubblici, sono apprestate sanzioni amministrative, anche aventi consistente valore economico. Nel 1981, sostanzialmente, era il Prefetto il solo esponente dell’Amministrazione pubblica cui era affidata questa nobile quanto difficile funzione, essendo riconosciuto a questi il ruolo di “Autorità decidente” con potere di irrogare sanzioni. Dal decentramento burocratico all’autonomia regionale e locale, questo ruolo è stato ripartito, per materia, anche sui vertici amministrativo/burocratici di amministrazioni comunali, servizi regionali, ed enti del sistema regionale (ASL, aziende di trasporto pubblico, ecc.), moltiplicandosi così – uno con i centri di potestà – le diverse prassi e regolamentazioni dei dettagli procedurali della difficile attività dell’irrogazione della sanzione, quando meritata dal trasgressore. Le stesse autorità amministrative indipendenti presidiano il rispetto della regolazione di cui sono custodi, attraverso le sanzioni amministrative. Banca d’Italia, AGCM, Garante Privacy e la stessa Autorità Nazionale Anticorruzione, accanto a sistemi paralleli di controllo, si affidano alle vecchie regole della legge n. 689/1981 per colpire chi sia renitente al rispetto delle discipline di settore. Questo dilagare del sistema sanzionatorio amministrativo ci dimostra che – anche dopo oltre 35 anni di pratica – tale norma merita di essere approfondita. Ad essa è affidata una estesa porzione dell’azione general preventiva che va esercitata dallo Stato (comunità) e per tale motivo merita di essere rispettata in maniera equivalente alla legislazione penale, potendosi dire cessata la funzione ancillare di un sistema sanzionatorio amministrativo che, nei fatti, ha trovato la propria dignità ed autonomia.  La presente edizione è aggiornata alle nuove depenalizzazioni previste dal d.lgs. 8/2016, alle novità introdotte dal “Decreto fiscale” (d.l. 193/2016) e alle numerose e  rilevanti pronunce giurisprudenziali degli ultimi anni.

Giuseppe Napolitano Avvocato, dottore di ricerca in diritto amministrativo, specializzato in diritto amministrativo e scienze dell’amministrazione; dirigente comunale; incaricato di docenza in ambito universitario e tecnico-professionale in diritto amministrativo, diritto amministrativo punitivo, diritto della circolazione stradale; autore di pubblicazioni in materia di diritto amministrativo in generale e diritto amministrativo sanzionatorio in particolare.

PARTE I - L'illecito amministrativo: genesi, struttura e regole sostanziali
Capitolo I Genesi della nozione di illecito amministrativo e suo consolidamento strutturale nell’ordinamento giuridico
1. Il concetto d'illecito ed il suo graduale processo di differenziazione nelle diverse branche dell'ordinamento. Superamento della distinzione dottrinale tra "illecito amministrativo" e "depenalizzazione"; individuazione e marginalizzazione delle omonimie
1.a. La depenalizzazione: dalle origini concettuali alla incapacità del Legislatore nazionale di essere coerente con le ambizioni di costruzione del "diritto penale minimo"
2. Autonomia dell'illecito amministrativo e sua ricaduta esclusiva nel diritto amministrativo; la chiusura della questione della delimitazione del "confine esterno" e la perimetrazione interna della "funzione sanzionatoria amministrativa"
3. Le norme che regolano l'"illecito in senso stretto": dalla espressa previsione di legge alla incompatibilità intrinseca; dalle misure pecuniarie alle sanzioni accessorie; dallo Stato alle Regioni
3.a. La legittimazione del Legislatore e l'incapacità di fornire all'operatore norme chiare: il vulnus alla funzione sanzionatoria
3.b. Il deficit di efficacia del sistema sanzionatorio amministrativo: pecuniarietà senza alternative della pretesa e sua inidoneità
4. Coordinate di orientamento tra principi, procedimento e processo
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Capitolo II La disciplina sostanziale dell’illecito amministrativo
1. Il "principio di legalità" nell'illecito amministrativo e suoi precipitati: "riserva di legge", "irretroattività" e "tassatività"; la materialità della condotta quale primo presupposto per la punibilità
2. Il principio della "responsabilità afflittiva": imputabilità ed attribuibilità soggettiva
3. L'antigiuridicità e le sue cause di esclusione operanti nell'illecito amministrativo
4. Area di applicazione della responsabilità risarcitoria/riparatoria nell'illecito amministrativo: la responsabilità genitoriale; la responsabilità solidale
5. Il concorso di persone nell'illecito amministrativo
6. L'intrasmissibilità degli effetti della sanzione
7. Il concorso formale di norme punitive ed il principio di specialità, in generale; il difficile rapporto di convivenza tra concorso formale, principio di specialità e cumulo giuridico nell'illecito amministrativo
8. Il concorso materiale di condotte che porta al cumulo materiale delle punizioni; illecito continuato, reiterazione amministrativa ed illecito permanente
9. I limiti minimi e massimi delle sanzioni pecuniarie ed i criteri per la determinazione delle sanzioni; conclusione della trattazione dei principi regolatori dell'illecito amministrativo
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PARTE II - Poteri di accertamento, oneri di procedimento e potestà decisionali
Capitolo I L'accertamento delle violazioni amministrative, soggetti e poteri
1. Inquadramento della fase procedimentale: la Sezione II del Capo I della legge 689/1981
1.a. Procedimento sanzionatorio ed interferenze con la legge sul procedimento amministrativo: prevenzione della corruzione ed imparzialità
1.b. Procedimento sanzionatorio secondo l'ortodossia della legge 689/1981 e modelli procedimentali eccentrici: legge 898/1986; D.Lgs. 285/1992; D.L. 91/2014. La "diffida" come pericolosa innovazione del sistema sanzionatorio amministrativo attraverso le leggi regionali
2. I soggetti abilitati all'accertamento delle violazioni
3. I poteri preordinati all'accertamento delle violazioni
4. La verbalizzazione quale strumento per cristallizzare in un atto a rilevanza esterna gli esiti dell'attività di accertamento; la valenza giuridica del verbale
5. L'ostensione del verbale al trasgressore o all'obbligato in solido: la contestazione e la notificazione 
6. I metodi di accertamento speciali previsti dalla legge per casi complessi sul piano tecnico
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Capitolo II Il pagamento in misura ridotta
1. Cenni sull'istituto dell'"oblazione" e sua ricaduta nel sistema sanzionatorio amministrativo
2. Il pagamento in misura ridotta secondo lo schema tipico della legge 689/1981
3. Il pagamento in misura ridotta nel sistema delle sanzioni amministrative comunali e provinciali
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Capitolo III Il procedimento di irrogazione della sanzione
1. Il "rapporto" quale momento di passaggio tra il procedimento di accertamento della violazione ed il procedimento di irrogazione della sanzione
2. Natura, contenuto, termini ed accessibilità del "rapporto"
3. L'autorità amministrativa decidente alla luce del riassetto dell'ordinamento
4. La tutela amministrativa: lo scritto difensivo e la richiesta di audizione
5. La decisione amministrativa: provvedimento di archiviazione, provvedimento d'ingiunzione, determinazione dell'importo della sanzione
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Capitolo IV Sequestro, confisca e altre sanzioni interdittive
1. Introduzione al tema delle sanzioni non pecuniarie e delle misure cautelari 
2. Il sequestro amministrativo considerato dalla legge 689/1981
2.a. Il sequestro amministrativo, con funzione precauzionale, considerato dalla legislazione speciale (cenno ai poteri interdittivo-cautelari sanitari)
3. La confisca amministrativa
4. Le sanzioni accessorie diverse dalla confisca: configurabilità ed essenza 
5. Sanzioni amministrative accessorie e provvedimenti (con finalità latamente sanzionatoria) limitativi della sfera giuridica dei destinatari: il problema dell'esecuzione coattiva
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Capitolo V Le norme residuali del Capo I, Sezione II, della legge 689/1981
1. Riepilogo sulla rilevanza ed attualità delle norme procedimentali residuali del Capo I, Sezione II della legge 689/1981
2. La connessione obiettiva tra illecito amministrativo e reato 
3. Pagamento rateale della sanzione e prescrizione
4. Devoluzione dei proventi e riscossione coattiva
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PARTE III - Contenzioso e processo
Capitolo I Il giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative, alla luce dell'evoluzione ordinamentale; il punto di arrivo all'alba del D.Lgs. 150/2011
1. Il D.Lgs. 150/2011: l'opposizione alle sanzioni amministrative trasmigra al rito del lavoro; breve introduzione allo studio di una novellazione complessa 
2. Il giudizio di opposizione, nell'impianto storico degli articoli 22 e 23 della legge 689/1981
3. Il D.Lgs. 507/1999 e l’inserimento dell'articolo 22-bis nella legge 689/1981; il riparto di competenza dopo il D.Lgs. 150/2011
4. L'atipicità del sistema sanzionatorio del codice della strada e la necessità di adeguare i modelli di tutela ai tempi
5. Riscossione coattiva delle sanzioni amministrative, mezzi di tutela ordinari e ricadute atipiche nei procedimenti di opposizione di cui alla legge 689/1981; la verifica della conservazione della tendenza espansiva della competenza del giudice delle opposizioni, dopo il D.Lgs. 150/2011
6. L'omnicomprensività del rito speciale secondo la giurisprudenza: dalla patente a punti alle misure ripristinatorie atipiche si va rafforzando l'idea della esistenza di una giurisdizione esclusiva del giudice ordinario
7. Riepilogo sul riparto di giurisdizione e potere di disapplicazione
8. Conclusioni sulla trasposizione del rito secondo il D.Lgs. 150/2011: la verifica dell'esistenza di una "giurisprudenza" sulle sanzioni amministrative coltivata secondo il rito del processo del lavoro, fin dall'antico
• Schema
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Capitolo II Il nuovo assetto del giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative dopo il D.Lgs. 150/2011
1. La riforma dei riti nel processo civile, l'impatto del D.Lgs. 150/2011 e la sua incidenza sui giudizi di opposizione
2. La tracciatura delle coordinate normative di riferimento
3. La competenza del giudice e l'introduzione del giudizio
4. Attore, convenuto, legittimazione, rappresentanza e delega
5. La costituzione in giudizio dell'amministrazione convenuta
6. Le singolari questioni preliminari della inammissibilità e della convalida; primo accenno alla prima udienza
7. La fase eventuale: l'istanza di sospensione dell'esecuzione
8. Accesso alla giustizia mediante pagamento
9. L'udienza di discussione della causa ed i poteri di impulso del giudice
10. L'onere della prova in contrapposizione all'annullamento per insufficiente prova della responsabilità; gli sbocchi decisionali del processo; la sentenza, il suo contenuto, la sua notifica e gli effetti sulla riscossione
11. L'appellabilità della sentenza e le spese
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APPENDICE NORMATIVA
1. Legge 24 novembre 1981, n. 689, "Modifiche al sistema penale" (Capo I, Sezioni I e II, artt. 1-31)
2. D.P.R. 29 luglio 1982, n. 571, "Norme per l'attuazione degli articoli 15, ultimo comma, e 17, penultimo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, concernente modifiche al sistema penale"
3. D.Lgs. 1° settembre 2011, n. 150, "Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69" (Artt. 5,
6 e 7)


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