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Le responsabilità della pubblica amministrazione

Le responsabilità della pubblica amministrazione

Profili sostanziali e processuali

Autori Giuseppe Cassano, Nicola Posteraro (a cura di)
Editore Maggioli Editore
Formato Cartaceo
Dimensione 17x24
Pagine 812
Pubblicazione Novembre 2019 (I Edizione)
ISBN / EAN 8891638359 / 9788891638359
Collana Progetto ente locale

Aggiornato alla L. 3/2019 (Legge Spazzacorrotti)

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L’opera nasce con l’intento di offrire al lettore (Magistrato, Avvocato, Funzionario pubblico) una guida indispensabile per affrontare un tema cui sono sottese sempre nuove questioni: quello delle ipotesi di responsabilità dell’amministrazione pubblica.

Avuto riguardo ai più recenti apporti pretori e alla luce degli ultimi interventi del Legislatore (L. 9 gennaio 2019, n. 3, cd. Legge Spazzacorrotti), il taglio pratico-operativo del volume offre risposte puntuali a temi dibattuti sia sotto il profilo sostanziale, sia sotto il profilo processuale.

L’opera, che si articola in 23 capitoli, tratta i temi della responsabilità della P.A. da provvedimento illegittimo, da comportamento illecito, per l’inosservanza del termine del procedimento, sotto il profilo amministrativo-contabile, in materia urbanistica ed edilizia, per attività ablative, nella circolazione stradale, per danno da illecito trattamento dei dati personali, di tipo precontrattuale, in ambito scolastico.

Si affrontano ancora, oltre al tema del danno all’immagine della P.A., i temi della responsabilità: disciplinare del dipendente pubblico; dirigenziale; dei dipendenti pubblici per la violazione delle norme sulla incompatibilità degli incarichi; delle Forze armate; della struttura sanitaria pubblica per attività posta in essere dal medico; delle authorities finanziarie; nell’amministrazione della giustizia.

Affiancano la materia dell’amministrazione digitale - i cui profili di novità ne rendono indispensabile la conoscenza - i temi della responsabilità nel diritto europeo, della responsabilità dello Stato per la violazione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e, infine, della responsabilità penale della pubblica amministrazione.

Il lettore che voglia approfondire temi di suo interesse è aiutato nell’attività di ricerca dalla presenza di una “Bibliografia essenziale” che correda ogni capitolo del volume.

Giuseppe Cassano
Direttore del Dipartimento di Scienze Giuridiche della European School of Economics, ha insegnato Istituzioni di Diritto Privato nell’Università Luiss di Roma. Studioso dei diritti della personalità, del diritto di famiglia, della responsabilità civile e del diritto di Internet, ha pubblicato oltre un centinaio di opere in tema, fra volumi, trattati, saggi e note.
Nicola Posteraro
Avvocato, dottore e assegnista di ricerca in Diritto Amministrativo presso l’Università degli Studi di Milano, è abilitato allo svolgimento delle funzioni di professore associato di diritto amministrativo e collabora con le cattedre di diritto amministrativo, giustizia amministrativa e diritto sanitario di alcune Università. Dedica la sua attività di ricerca al diritto amministrativo e al diritto sanitario, pubblicando in tema volumi, saggi e note.

Capitolo I - La responsabilità della p.a. da provvedimento illegittimo: profili sostanziali
1. Inquadramento storico-giuridico della responsabilità della p.a. da provvedimento illegittimo 
2. La natura giuridica della responsabilità della p.a. 
3. Elementi della responsabilità (in particolare il profilo soggettivo della colpa) 
4. I danni risarcibili
• Bibliografia essenziale 
Capitolo II - La responsabilità della p.a. da provvedimento illegittimo: rimedi processuali 
1. L’azione di condanna: i presupposti dell’azione
1.1. Risarcimento del danno in forma specifica
1.2. Risarcimento del danno per equivalente
1.3. Risarcimento del danno da ritardo
2. I modi di esercizio dell’azione
3. La sentenza di condanna
3.1. Condanna al risarcimento del danno e accertamento incidentale dell’illegittimità del provvedimento
4. La sentenza di condanna derivante da aggiudicazione illegittima
4.1. Tutela in forma specifica e per equivalente
5. Profili relativi alla giurisdizione
• Bibliografia essenziale
Capitolo III - La responsabilità della p.a. da comportamento illecito: profili sostanziali e processuali
1. Inquadramento generale della responsabilità extracontrattuale della p.a. per lesione di diritti soggettivi 
2. Le responsabilità aggravate 
2.1. La responsabilità della p.a. per l’esercizio di attività pericolose 
2.2. La responsabilità della p.a. per i danni cagionati da cose in custodia 
3. La responsabilità della p.a. per danni provocati da animali selvatici 
• Bibliografia essenziale 
Capitolo IV - La responsabilità della p.a. per l’inosservanza del termine del procedimento 
1. La responsabilità civile dell’amministrazione per il ritardo nella conclusione del procedimento: norme di riferimento 
2. Ambito oggettivo di applicazione 
3. Le diverse accezioni di danno da ritardo 
3.1. Primo orientamento: spettanza del bene della vita finale 
3.2. Il mero danno da ritardo: la certezza come autonomo bene della vita 
4. L’art. 2-bis l. n. 241/1990 e i persistenti dubbi sulla risarcibilità del danno da mero ritardo
5. La giurisdizione sulla domanda risarcitoria: l’espressa attribuzione alla giurisdizione esclusiva del G.A. nel c.p.a.
6. La relazione tra azione avverso il silenzio e azione risarcitoria
7. La prescrizione del diritto al risarcimento del danno
8. Onere probatorio
9. Indennizzo da ritardo
• Bibliografia essenziale
Capitolo V - La responsabilità amministrativo-contabile
1. Introduzione: buon andamento e responsabilità amministrativa
2. L’evoluzione normativa della disciplina della responsabilità amministrativa
3. I presupposti della responsabilità amministrativa
3.1. Il rapporto di servizio
3.2. L’elemento soggettivo
3.3. Il nesso di causalità
3.4. Il danno erariale
4. La natura pubblica dell’ente di appartenenza del funzionario o del dipendente e la trasformazione degli enti pubblici in S.p.A. pubbliche
5. L’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa. Cenni
6. La responsabilità sanzionatoria
• Bibliografia essenziale
Capitolo VI - Danno all’immagine della p.a.
1. Premessa
2. Qualificazione e natura del danno all’immagine
3. Gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativo-contabile per il danno all’immagine della p.a.
3.1. (segue) Il rapporto di impiego e/o di servizio
3.2. (segue) L’elemento soggettivo del dolo o della colpa grave
3.3. (segue) Il nesso di causalità
4. Il c.d. clamor fori
5. Le condizioni di procedibilità dell’azione
5.1. (segue) L’intervento nomofilattico delle Sezioni Riunite della Corte dei conti
5.2. (segue) Il nuovo Codice della giustizia contabile
6. La quantificazione
7. Ipotesi tipizzate di danno all’immagine della p.a.
• Bibliografia essenziale
Capitolo VII - La responsabilità disciplinare del dipendente pubblico e il procedimento disciplinare
1. Premessa
2. La natura contrattuale della responsabilità disciplinare nel pubblico impiego privatizzato
3. Elementi oggettivi e soggettivi della responsabilità disciplinare
4. La gerarchia delle fonti degli obblighi di valenza disciplinare nel lavoro pubblico privatizzato
5. I codici di comportamento e i doveri del dipendente pubblico
6. Il procedimento disciplinare
6.1. L’obbligatorietà dell’azione disciplinare e la proporzionalità della sanzione eventualmente irrogata
6.2. La competenza ad irrogare la sanzione
6.3. La segnalazione di illeciti disciplinari al soggetto competente e l’avvio del procedimento disciplinare
6.4. La contestazione dell’addebito
6.5. La struttura del procedimento disciplinare
6.6. I termini procedimentali
7. Il rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare
8. La giurisdizione in materia di responsabilità disciplinare nel pubblico impiego privatizzato
9. Considerazioni finali
• Bibliografia essenziale
Capitolo VIII - La responsabilità dirigenziale
1. Nozione e natura della responsabilità dirigenziale
2. Rapporto con la responsabilità disciplinare
3. Inadempimento rimproverabile
3.1. Il mancato raggiungimento degli obiettivi
3.2. L’inosservanza delle direttive
3.3. La violazione colpevole del dovere di vigilanza
3.4. Le altre ipotesi di inadempimento rimproverabile
4. Elemento soggettivo
5. Onere della prova
6. Comitato dei garanti
7. Misure sanzionatorie
8. Giurisdizione e strumenti di tutela del dirigente pubblico
• Bibliografia essenziale
Capitolo IX - La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione
1. Introduzione al tema oggetto di analisi e impostazione del lavoro
2. Significato e portata costituzionale del dovere di correttezza della pubblica amministrazione
3. Natura giuridica della responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione
3.1. La tesi della natura aquiliana
3.2. La tesi della natura contrattuale
4. Presupposti della responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione
4.1. La condotta “scorretta” dell’amministrazione
4.1.1. Mancata comunicazione di cause di invalidità del contratto ex art. 1338 c.c.
4.1.2. Mancata comunicazione di informazioni rilevanti
4.1.3. Ulteriori casi di coinvolgimento in trattative inutili: l’avvio di procedure di evidenza pubblica non supportate da adeguate valutazioni tecniche o economiche
4.1.4. L’ingiustificato recesso dalle trattative, con riferimento alla revoca degli atti di gara
4.2. L’elemento soggettivo in capo all’amministrazione
4.3. L’elemento soggettivo in capo al privato, i.e. l’affidamento incolpevole
4.4. Danno e nessi di causalità
5. Quantificazione del danno
6. La giurisdizione in materia di responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione
• Bibliografia essenziale
Capitolo X - Amministrazione digitale e responsabilità
1. La pubblica amministrazione digitale
2. Le ipotesi di c.d. danno informatico
2.1. Il software come atto amministrativo informatico
3. Danno da mancato utilizzo delle tecnologie
4. Danno da utilizzo distorto dei social network
5. Imputazione del danno. Il Responsabile per la transizione digitale
6. Il sindacato giurisdizionale sulle patologie dell’attività amministrativa informatica
• Bibliografia essenziale
Capitolo XI - La responsabilità della pubblica amministrazione nella circolazione stradale
1. Introduzione. Riferimenti normativi
2. Cenni sulla responsabilità ex art. 2043 c.c. e sulla responsabilità del custode ex art. 2051 c.c.
3. L’elaborazione giurisprudenziale in tema di inquadramento della responsabilità della pubblica amministrazione per omessa o carente manutenzione delle strade
4. La classificazione delle strade
5. Nesso di causalità, onere della prova e connessi profili processuali
6. Il concorso di colpa del danneggiato e il caso fortuito
7. Danni risarcibili e quantificazione
8. Ulteriore casistica giurisprudenziale
8.1. La segnaletica stradale
8.2. La responsabilità della pubblica amministrazione nel caso di affidamento tramite gara della manutenzione delle strade pubbliche
8.3. La responsabilità del gestore delle autostrade
8.4. La responsabilità per omessa o cattiva manutenzione delle barriere laterali
9. La giurisdizione
• Bibliografia essenziale
Capitolo XII - Responsabilità e istruzione pubblica
1. La responsabilità civile in ambito scolastico
1.1. Riflessioni introduttive
1.2. La questione della legittimazione passiva della singola istituzione scolastica o del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca
1.3. La culpa in vigilando per i danni subiti (o causati) dagli allievi
1.3.1. Analisi dei profili soggettivi e oggettivi. L’onere probatorio
1.3.2. In particolare: le attività ginnico-sportive
2. Natura della responsabilità amministrativa in ambito scolastico
2.1. La responsabilità amministrativa nella scuola dell’autonomia
2.2. La responsabilità del dirigente scolastico per danno erariale
2.3. L’illecito erariale per culpa in vigilando: l’ipotesi di infortunio subito da un alunno durante l’attività scolastica
3. La responsabilità disciplinare in ambito scolastico
3.1. Struttura della responsabilità disciplinare nel comparto scuola
3.2. Il procedimento disciplinare per il personale docente
3.3. Il procedimento disciplinare per il dirigente scolastico
4. Cenni sulla responsabilità dirigenziale del dirigente scolastico
• Bibliografia essenziale
Capitolo XIII - La responsabilità dei dipendenti pubblici per la violazione delle norme sul cumulo di incarichi
1. Introduzione
2. Il quadro normativo essenziale
2.1. L’incompatibilità assoluta e la sua ratio
2.2. Attività libere e attività soggette ad autorizzazione
2.3. Un’ipotesi particolare: incompatibilità e docenti universitari
3. Le conseguenze della violazione: la sanzione ex art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165/2001
4. (segue) … e la responsabilità amministrativa ex art. 53, comma 7-bis, d.lgs. n. 165/2001
5. Il danno erariale da “omesso versamento” e quello da “differenza retributiva”
5.1. La concorrenza tra le voci di danno
5.2. (segue) … e la loro alternatività
6. La moltiplicazione delle sanzioni e il bis in idem
7. La prescrizione e l’occultamento doloso del danno
8. La quantificazione del risarcimento
9. Il problematico riparto di giurisdizione
10. Conclusioni
• Bibliografia essenziale
Capitolo XIV - La responsabilità delle Forze armate
1. Lineamenti generali e profili di specialità dell’ordinamento militare
1.1. Forze armate e ordinamento costituzionale
1.2. Forze armate e sistema politico-istituzionale
1.3. Il personale militare
1.4. Gerarchia e subordinazione
1.5. Forze armate e regole del diritto amministrativo “comune”
2. Responsabilità amministrativa e contabile
3. Valutazione e responsabilità dirigenziale in ambito militare
3.1. Documentazione caratteristica del personale militare
4. Responsabilità disciplinare delle Forze armate
4.1 Sanzioni
4.2. Procedimento
4.3. Rapporto fra procedimento disciplinare e procedimento penale
4.4. Rimedi avverso le sanzioni disciplinari
5. Responsabilità penale delle Forze armate
5.1. L’ordine nel reato di disobbedienza
5.2. L’autorizzazione nel reato di diserzione propria
5.3. I soggetti sottoposti alla legge penale militare
• Bibliografia essenziale
Capitolo XV - La responsabilità della struttura sanitaria pubblica per attività lesiva posta in essere dal medico (anche non dipendente)
1. Breve premessa
2. La responsabilità della struttura per condotta illecita del medico
3. (segue) L’accertamento della responsabilità
4. Sul danno risarcibile
5. L’azione di rivalsa della struttura sul medico responsabile (recte, l’azione di responsabilità amministrativa, ai sensi della legge Gelli-Bianco)
6. Esemplificazione di condotte mediche lesive
7. L’azione diretta nei confronti dell’impresa di assicurazione
8. La responsabilità autonoma della struttura
8.1. Esempi di responsabilità della struttura
• Bibliografia essenziale
Capitolo XVI - La responsabilità della pubblica amministrazione in materia urbanistica ed edilizia
1. Edilizia e urbanistica dalla teoria dei diritti affievoliti alla risarcibilità dell’interesse legittimo
2. Discrezionalità amministrativa e giudizio sulla “spettanza” del “bene della vita” amministrato dal soggetto pubblico
3. L’elemento soggettivo e risarcimento del danno
• Bibliografia essenziale
Capitolo XVII - La responsabilità per attività ablative: espropriazione per pubblica utilità e occupazione illegittima
1. Introduzione. Fondamento del potere ablativo nella dialettica tra potere pubblico e proprietà privata
1.1. Definizione del potere ablativo e dei relativi presupposti
1.2. L’espropriazione per pubblica utilità nel quadro dello statuto costituzionale della proprietà privata e nel confronto critico con i principi della CEDU
2. L’espropriazione per pubblica utilità. Il procedimento e i profili patologici
2.1. L’evoluzione della disciplina antecedente al Testo unico espropriazione 2001
2.2. La nuova disciplina del procedimento espropriativo
2.2.1. L’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio
2.2.2. La dichiarazione di pubblica utilità
2.2.3. La determinazione dell’indennità espropriativa e l’emissione del decreto di esproprio
2.2.4. L’occupazione d’urgenza preordinata all’espropriazione
3. Sviluppi patologici della procedura espropriativa e le conseguenti fattispecie illecite. L’occupazione illegittima e l’esproprio indiretto nell’evoluzione giurisprudenziale e normativa
3.1. L’emergere delle fattispecie di esercizio patologico del potere espropriativo
3.2. La parabola giurisprudenziale e legislativa delle occupazioni illegittime. L’occupazione acquisitiva
3.3. (segue) L’occupazione usurpativa
3.4. (segue) La giurisprudenza CEDU e gli sviluppi conseguenti. L’introduzione dell’acquisizione sanante e il suo superamento
3.5. L’art. 42-bis del Testo unico espropriazione e il tramonto delle residuali fattispecie acquisitive
4. La giustiziabilità dell’illecito espropriativo. Quadro riassuntivo e profili processuali
4.1. L’attuale assetto delle conseguenze derivanti dall’illecito espropriativo. La restituzione e l’acquisizione sanante
4.2. La rinuncia abdicativa
4.3. L’usucapione pubblica
4.4. Il danno risarcibile
4.5. Profili di giurisdizione
• Bibliografia essenziale
Capitolo XVIII - La responsabilità nell’amministrazione della giustizia
1. Premessa: inquadramento generale
2. Cenni storici
3. La disciplina vigente: elementi generali e primi “contatti” con la giurisprudenza costituzionale
4. L’ambito di applicazione e il regime della responsabilità
5. (segue) Responsabilità dei magistrati e diritto europeo
6. (segue) Il filtro di ammissibilità
7. Le ipotesi di diniego di giustizia
8. Azione di responsabilità e azione di rivalsa
• Bibliografia essenziale
Capitolo XIX - La responsabilità per danno da illecito trattamento dei dati personali
1. Introduzione
2. Disciplina applicabile
3. I presupposti che legittimano il trattamento dei dati da parte delle pubbliche amministrazioni
4. Le corrette modalità di effettuazione del trattamento
5. I soggetti attivi e passivi dell’illecito
6. La responsabilità ex art. 82 e il danno risarcibile
7. Tutela della riservatezza e accesso
8. Ricorso giurisdizionale e strumenti di tutela alternativi
• Bibliografia essenziale
Capitolo XX - La responsabilità delle authorities finanziarie
1. Premessa
2. L’evoluzione normativa e giurisprudenziale della responsabilità delle authorities
3. La giurisprudenza dopo il caso Santa Teresa
4. La disciplina normativa
5. Il riparto di giurisdizione
6. La responsabilità della BCE e delle autorità nazionali competenti nell’ambito del Meccanismo di vigilanza unico
7. Cenni sulla responsabilità delle authorities di vigilanza in altri ordinamenti
• Bibliografia essenziale
Capitolo XXI - La responsabilità nel diritto europeo
1. Premessa: i vari profili della responsabilità nel diritto europeo
2. Il principio della responsabilità degli Stati membri verso i singoli per violazione del diritto dell’Unione europea
3. La responsabilità dello Stato-amministrazione e il riparto interno delle competenze e delle responsabilità tra enti sub-statali
4. I presupposti della responsabilità
5. L’elemento soggettivo
6. La quantificazione del danno
7. Le conseguenze del diritto europeo sul sistema nazionale di responsabilità della pubblica amministrazione
8. La responsabilità dello Stato nei confronti dell’Unione europea: la condanna pecuniaria all’esito della procedura di infrazione
8.1. Il diritto di rivalsa dello Stato nei confronti degli enti responsabili
• Bibliografia essenziale
Capitolo XXII - La responsabilità dello Stato per la violazione della Convenzione europea dei diritti dell’uomo
1. Introduzione
2. I rapporti tra CEDU e ordinamento interno nella giurisprudenza della Corte costituzionale
3. (segue) La posizione della giurisprudenza amministrativa e i successivi sviluppi
4. L’influenza della CEDU sull’ordinamento giuridico italiano: il caso delle sanzioni Consob
5. CEDU e ordinamento comunitario: il controllo della Corte di Strasburgo sugli atti nazionali di attuazione del diritto UE
6. Obbligo di conformazione ed esecuzione delle sentenze della Corte EDU nell’ordinamento nazionale
• Bibliografia essenziale
Capitolo XXIII - La responsabilità penale della pubblica amministrazione
1. Lineamenti dello statuto penale della pubblica amministrazione
2. Le ultime modifiche normative: la legge “spazzacorrotti”
3. Il sindacato del giudice penale sull’attività amministrativa
3.1. Il riparto fra giurisdizione penale e giurisdizione amministrativa
3.2. (segue) L’approccio della dottrina al problema della sindacabilità dell’atto amministrativo da parte del giudice penale
3.3. (segue) L’impostazione della giurisprudenza
4. Il rapporto fra l’accertamento penale e l’accertamento delle altre responsabilità dell’amministrazione pubblica
4.1. (segue) Il rapporto fra la responsabilità penale del dipendente e la responsabilità civile solidale dell’amministrazione datrice di lavoro
4.2. (segue) Il rapporto con la responsabilità e la giurisdizione contabile
4.3. (segue) Il rapporto con la responsabilità disciplinare
5. Gli agenti della pubblica amministrazione. Le nozioni di pubblico ufficiale e di incaricato di pubblico servizio
5.1. Ultrattività ed espansione dei confini delle nozioni di pubblico ufficio e pubblico servizio
6. I delitti dei pubblici agenti contro la pubblica amministrazione. In particolare, il peculato
6.1. (segue) La concussione e l’induzione indebita a dare o promettere utilità
6.2. (segue) La corruzione
6.3. (segue) L’abuso d’ufficio
6.4. (segue) Il rifiuto e l’omissione di atti d’ufficio
6.5. Circostanze attenuanti e cause di non punibilità speciali
6.6. (segue) Le ulteriori ipotesi di delitto dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione
• Bibliografia essenziale


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